15. Mai 2013

Vollzug von FFH-Managementplänen durch die Naturschutzbehörden im Widerstreit zu dynamischen Reaktionsweisen der Natur und essentiellen Bedürfnissen der Bodennutzung

(1) bestehende Situation

  • Gemäß der FFH-Richtlinie der Europäischen Union (EU), erlassen im Jahr 1992 und angepasst im Jahr 2007, sind für die FFH-Gebietskulissen sogenannte Managementpläne zu erstellen, und im Turnus von sechs Jahren ist über die Entwicklung zu berichten. Für deren Vollzug sind die Naturschutzbehörden der Einzelstaaten zuständig. Diese Pläne haben sich an den Lebensraumtypen zu orientieren, die jeder FFH-Gebietskulisse im Rahmen des seinerzeitigen Ausweisungsprozesses zugewiesen worden sind.
  • Wesentlicher Bestandteil und Grundlage der Managementpläne sind sogenannte Fachgutachten, die von den Naturschutzbehörden an private Beratungsbüros für Landschaftspflege in Auftrag gegeben werden. Soweit die Gebietskulissen privates Eigentum – im wesentliche dasjenige von Land-, Forst- und Teichwirten – betreffen, werden diese Gutachten regelmäßig ohne Einbezug der jeweiligen Eigentümer erstellt. Allein das Land Brandenburg hat von der EU für den gerade laufenden Zyklus der Managementpläne Zuschüsse in Höhe von ca. 19 Mio. Euro erhalten. Zahlen für Deutschland und die übrigen EU-Staaten sind nicht bekannt. Aber die Hochrechnung aus den dem Land Brandenburg gewährten Fördermitteln lassen eine gigantische Zahl erwarten. Im Rahmen einer Parlamentarischen Anfrage der FDP-Fraktion im Brandenburgischen Landtag wird der Frage nach der Vergabepraxis und der Verwendung der Zuschußmittel nachgegangen.
  • Auf den FHH-Gebietskulissen lasten bereits heute z.T. schwerwiegende Bewirtschaftungseinschränkungen, die unter dem verharmlosenden Begriff des „Verschlechterungsverbots“ subsummiert sind. So bedeutet auf landwirtschaftlichen Nutzflächen, pauschal und ohne ortsspezifische Vorprüfung, die Umwandlung von Grünland in Ackerflächen eine nicht zulässige Verschlechterung. Bei Forstflächen gilt für den Baumartenwechsel von Laub- zu Nadelhölzern grundsätzlich dasselbe.
  • Selbst die dynamische Entwicklung von Laubwäldern in naturverträgliche Mischbestände mit standortgerechten Baumarten untersagt das Verschlechterungsverbot. Der behördliche Naturschutz, zuständig für den Vollzug der Schutzverordnungen in FFH-Gebieten, maßt sich die unangreifbare Deutungshoheit an, was Natur ist und was eine Verbesserung oder Verschlechterung darstellt.

    Die unter Schutz gestellten Gebietskulissen bedeuten für die Grundeigentümer eine ernsthafte Gefährdung bzw. Zerstörung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage, da FFH-Gebiete Ausmaße annehmen können, die auch größere Betriebe mit ihrer Gesamtfläche in entsprechende Schutzgebiete einschließen.

(2) Statik bürokratiegetriebenen Naturschutzes versus Dynamikpotential der Natur

  • Der nicht auflösbare Konflikt in der gesamten FFH-Richtline besteht darin, daß sich Schutzziele aus willkürlich festgehaltenen Momentaufnahmen von behaupteten Naturzuständen ableiten, die in Wahrheit jedoch das wirtschafts- und kulturgeschichtliche Ergebnis menschlichen Natureingriffs über viele Jahrhunderte hinweg darstellen. Die Natur in einer Kulturlandschaft ist von Menschenhand geprägt. Über die Epochen hinweg war die Bewirtschaftung der Natur in Deutschland dezentral organisiert. Eingriffe in die Natur vollzogen sich stets nach der Gesetzmäßigkeit von Versuch und Irrtum. Der Risikoausgleich bestand darin, daß die Eingriffe vielfältig und höchst unterschiedlich waren, aber stets nur begrenzte Areale betrafen. Diesem Umstand verdanken wir die Mosaikstruktur unserer Kulturlandschaft, die von einer überwältigenden Mehrheit in der Gesellschaft hochgeschätzt sowie als ästhetisch wohltuend empfunden wird.
  • Im Gegensatz dazu stellt die FFH-Richtlinie sich stets dynamische Naturzustände unter statischen Schutz. Diese Dynamik beruht auf fortwährendem Eingreifen des Menschen und begründet das Strukturmerkmal einer vielfältig ausgestatteten Kulturlandschaft. Das Juwel dieser Kulturlandschaft gäbe es nicht, wäre in der Vergangenheit der ideologiebasierte und zentralistisch agierende Naturschutz landschaftsprägend gewesen. Im Ergebnis führt die FFH-Richtlinie deshalb zu einer „Naturschutz-Monokultur“.

(3) Methodenkritik am Vollzug der Managementpläne

  • Die national zuständigen Naturschutzbehörden beauftragen private Landschaftsplaner in großem Stil, um in den jeweiligen FFH-Gebieten umfangreiche Kartierungen und Erhebungen als Grundlage der zu erstellenden Managementpläne vorzunehmen. In der Regel verstoßen sie dabei gegen geltendes nationales Recht, weil sie private Eigentümer weder inhaltlich ausreichend noch rechtzeitig über Umfang und Ziele der Erhebungen unterrichten und einbeziehen.
  • Die derart im Alleingang vollzogenen Erhebungen vernachlässigen die bei den jeweiligen Flächeneigentümern vorhandenen spezifischen Arealkenntnisse sowie die wirtschaftlichen Betriebsziele standortangepaßter Bodennutzung. Soweit private Flächen in FFH-Kulissen betroffen sind, bedarf grundsätzlich jede Nutzungsänderung, die als Erhebungsergebnis vorgeschlagen oder gefordert wird, der Zustimmung des Eigentümers. Es fehlen Anreize für Alternativstrategien, ob und auf welche Weise Zielsetzungen mit geringeren Eingriffen bzw. Einschränkungen erreichbar wären. Da Nutzungsänderungen in aller Regel mit Bewirtschaftungserschwernissen und damit mit Mindererlösen und/oder Mehraufwendungen verbunden sind, wehren Eigentümer solche Veränderungen ab. Die Abwehr kann durch die Naturschutzbehörden auf dem Verordnungswege unterlaufen werden, was zu langwierigen und kostenträchtigen Verfahren vor den Verwaltungsgerichten führt.
  • Die bereits im Vorgriff auf die Ausarbeitung der Managementpläne durchgeführten Kartierungen und Erhebungen sind mangels einer Beteiligung der Betroffenen in ihrer Effizienz und Aussagekraft äußerst angreifbar und die damit verbundenen öffentlichen Ausgaben unverantwortlich (siehe Anmerkung oben: Für das Land Brandenburg allein aus EU-Förderung ca. 19 Mio. Euro für einen einzigen Planungszyklus!).

    Rechtzeitige und fachlich fundierte Abstimmung mit Grundstückseigentümern und –nutzern zöge eine erhebliche Effizienzsteigerung nach sich, weil unter Einbezug der Bodenbewirtschafter und deren arealbezogener Sachkenntnis Schutzziele und nicht Schutzmethoden im Vordergrund stehen könnten.

  • Soweit die öffentliche Hand Eigentum von FFH-Gebietskulissen ist (weit überwiegend Waldflächen) , werden die Managementpläne für die Umsetzung bindend. Daraus ergeben sich gravierende wirtschaftlich negative Auswirkungen, die weder beachtet noch gar quantifiziert werden. Da auch die öffentliche Hand mit dem Vermögensgut Grund und Boden in wirtschaftlicher Verantwortung steht, muß die Praxis der Erstellung und Umsetzung von Managementplänen öffentlich rechtlicher Eigentümer unter die Kontrolle des zuständigen Rechnungshöfe gestellt werden.

(4) Darstellung exemplarischer Beispiele

  • Gemäß einem Bericht der Märkischen Oderzeitung vom 16. Januar 2013 über die Recherche der brandenburgischen SPD-Abgeordneten Martina Gregor-Ness soll einem Teichwirt die Aufzucht von Setzlingen verboten werden, weil angeblich dadurch seltene Amphibien in ihrem Bestand gefährdet würden. Der Managementplan und seine Erhebungsgrundlage verkennen, daß die nachhaltige und sachverständige Teichbewirtschaftung überhaupt erst die Voraussetzungen für das Vorhandensein der angeblich gefährdeten Amphibien geschaffen hat.

    Für dieses typische Fallbeispiel lassen sich Ineffizienz und Zielverfehlung im Hinblick auf die beabsichtigte Schutzwirkung wie folgt darstellen und verallgemeinernd auf den Vollzug der Umsetzung der Managementpläne anwenden:

    • Das Verbot, Besatzfische aufzuziehen, führt zum Totalverlust der Teichbewirtschaftung,. Mit dem Verlust der Einkommenserzielung geht ein volkswirtschaftlicher Schaden einher, weil dem Staat Steuern und den Sozialversicherungsträgern Beiträge entgehen. Weiterhin entgehen der nachfolgenden Wertschöpfungskette die Produkte, welche die Teichwirtschaft nicht mehr produzieren darf.
    • hohe Transaktionskosten bei dem Teichwirt für jegliche Abwehrmaßnahmen (aus Erhebungen in der Forstwirtschaft können diese Transaktionskosten mehr als 10 % des erzeugten Produktumsatzes ausmachen)
    • wegen Inneffizienz verschleuderte Fördermittel der öffentlichen Hand
    • hohe Transaktionskosten der Behörden, die von sinnvollen Verwaltungsaufgaben abgehalten werden.
    • Verfehlung des Schutzziels, weil mit dem Bewirtschaftungsverbot auch die Amphibien verschwinden.
  • Für Forstbestände werden aufgrund der erwähnten Kartierungen Gutachten in Bezug auf Erhaltungsziele festgelegt, die in keiner Weise der Dynamik der natürlichen Entwicklungspotentiale entsprechen. Die Fixierung auf Baumarten- und Totholzanteile verfehlen nicht nur die Zielerwartung hinsichtlich Biodiversität oder Prozeßschutz, sie lassen sich in der Wirklichkeit nicht durchsetzen. Beispielsweise wird das Ziel der Erhaltung eines hohen Eschenanteils bei einem privaten Forsteigentümer schlicht dadurch konterkariert, daß ein Eschensterben eingesetzt hat, das alle Eschen vernichtet hat und den Neuanbau von Eschen unmöglich macht. Um den Betrieb überlebensfähig zu halten, ist der Eigentümer auf die Aufforstung mit ertragsstarken anderen Baumarten angewiesen.

    Insoweit läßt sich unter Verwendung hoher öffentlicher Mittel und umfangreichen aber wenig effizienten Behördeneinsatzes mit Gutachten und Verordnungen nicht zementieren, wo die Natur ihre eigenen Wege geht.

  • In Mitteleuropa im allgemeinen und in Deutschland im besonderen ist die Natur als Kulturlandschaft ausgeprägt. Ihre Ästhetik und daraus abgeleitete Akzeptanz durch die Bevölkerung bestehen in einer Mosaikstruktur, die ihrerseits das Ergebnis vieler dezentral organisierter Einzelentscheidungen zu Naturnutzungen ist. Wissenschaftlich wie aus der Lebenswirklichkeit erprobt und bekannt ist, daß die Natur stets auf „Störungen“ sehr dynamisch mit Veränderungen reagiert. Wie anders wären ausgebeutete Kiesgruben ein wahres Wunderland an Lebensraumtypen mit entsprechender Artenvielfalt an Flora und Fauna. Jedes ideologisch geprägte Naturschutzregime ist geeignet, diese kreative Vielfalt zu zerstören. Die FFH-Richtlinie dient hierbei als destruktiv wirksame Gesetzeskeule.

(5) politische Bewertung

  • Die sich aus absolutem Wahrheitsanspruch genährte Deutungshoheit des Naturschutzes erfüllt Tatbestandsmerkmale, die von autoritären in totalitäre Verhaltensmuster abgleiten. Sie reichen von gezielter Behördenwillkür bis zu Straftaten wie Nötigung, Sachbeschädigung, Landfriedensbruch etc. (vgl. Greenpeace-Aktion gegen Bucheneinschläge der Bayerischen Staatsforsten im Spessart). Diese Entwicklung erhält durch die zentralisierende Gesetzgebung der EU zusätzlichen Auftrieb, weil der Naturschutz seine, durch Verordnungen erzwungenen, Maßnahmen auch nicht mehr im Ansatz fachlich legitimieren muß, sondern auf das sich selbsterklärende Argument verweisen kann, wonach die FFH-Richtlinie europäisches Recht sei und damit nationaler Anwendung entzogen ist.

    Beispiel: Zum Forstbesitz eines privaten Eigentümers gehören zahlreiche bereits im Mittelalter angelegte Fischweiher, die naturverträglich von einem Berufsfischer bewirtschaftet werden. Ein solcher Weiher liegt außerhalb aber nahe an der Grenze zu einem FFH-Gebiet, dessen Schutzziel der Erhalt des Bibers ist. Der Weiher ist durch die Zerstörung des Damms durch den Biber unbrauchbar geworden. Die Reaktion der Unteren Naturschutzbehörde besteht in der Aufforderung, die Weiherbewirtschaftung aufzugeben, da das Schutzziel der Bibererhaltung durch die EU festgelegt sei und mithin an der Situation nichts geändert werden könne. Hinzu kommt, daß sich die durch Kartierungen nachgewiesene Biberpopulation auch außerhalb des Schutzgebietes auf einem Niveau bewegt, bei dem unzumutbare Schäden vorprogrammiert sind.

  • Das gesamte Konstrukt von FFH kann nur gelingen, wenn für die Wechselwirkung von Mensch und Natur im Bereich der Bodennutzung das „Gesetz des Örtlichen“ vorrangig gilt. Grundlage hierfür ist das Prinzip der Subsidiarität, das jedoch aufgrund der Gesetzesstruktur wie auch des sich daraus ergebenden Vollzugs gänzlich ausgeschaltet ist.
  • Die in der Folge von Managementplänen verhängten Bewirtschaftungserschwernisse wie auch –verbote lassen sich nicht mehr mit dem Gebot der Sozialpflichtigkeit begründen. Sie stellen einen enteignungsgleichen Vorgang dar, der entschädigungspflichtig ist, was jedoch staatlicherseits aufgrund des Vorbehalts vorhandener Haushaltsmittel nicht gewährleistet wird. Entschädigungslose Enteignung, und sei es durch Überdehnung des Bezugs auf die Sozialbindung des Eigentums stellt unzweifelhaft einen Verfassungsbruch dar, der an den Grundfesten unseres Staates rüttelt.
  • Ordnungspolitisch ist das Gebot der Sozialpflichtigkeit in sein Gegenteil verkehrt: Um Gemeinwohlleistungen aus privatem Eigentum bereitstellen zu können, muß ihm so viel an Luft bleiben, daß es sich in seinem nachhaltigen Bestand sichern läßt. Wenn privates Eigentum wirtschaftlich sinnvoll nicht erhalten werden kann, kann es dem Allgemeinwohl nicht mehr dienen. Volkstümlich ausgedrückt: Man darf die Kuh, die gemolken werden soll, nicht schlachten.
  • Der in seinen kontraproduktiven Wirkungen sichtbar falsche Naturschutzzentralismus, ausgedehnt auch noch auf europäischer Ebene, wird die Fliehkräfte des eigentlich wünschenswerten Europagedankens beschleunigen. Auch wenn der jeder freiheitlichem Idee spottende Naturschutzaktivismus im Augenblick nicht die mediale Aufmerksamkeit aggressiver Europamüdigkeit erfährt wie die Folgen der Finanzkrise, sollte das entsprechende Protestpotential an betroffenen Menschen nicht unterschätzt werden. Allein die Holzwirtschaft, die auf den Rohstoff aus unseren Wäldern angewiesen ist, steht im Umfang ihrer Wertschöpfung wie auch der Zahl der Beschäftigten z. B. vor derjenigen der chemischen Industrie.
  • Ausgehend von dem das Land Brandenburg betreffenden Förderbetrag von 19 Mio. Euro wird innerhalb der EU für die Erstellung der sogenannten Fachgutachten für FFH-Managementpläne von einem dreistelligen Millionenbetrag auszugehen sein. Angesichts erwiesener Nutzlosigkeit ist diese Förderung inakzeptabel. Vor dem Hintergrund fortschreitender Verarmung in den südlichen Ländern der EU gerät sie zum Skandal.

Ausblick

  • Die notwendige politische Lösung kann nur darin liegen, den Akteuren der nachhaltigen Bodennutzung den Bewirtschaftungsfreiraum zurückzugeben, der es ihnen ermöglicht, im Vollzug ihrer nachhaltigen Wirtschaftsweise volkswirtschaftlich kostenneutrale Naturschutzleistungen in einer Kulturlandschaft zu erbringen.

gez. Dr. E. Lasson

15. Mai 2013 Sonder-Depeschen